竹演配资产业园区专项债破局之路︱公共经济与管理

央视焦点访谈日前曝光了吉林辽源东丰县盲目举借专项债券，投入巨额资金兴建产业园却闲置浪费的问题；随后非“自审自发”地区收到了国家发改委、财政部下达的2026年第一批专项债券项目审核结果，产业园区项目几近“全军覆没”，令这项本该为产业发展赋能的融资工具陷入争议与反思。产业园区专项债发行规模几何？过度实施背后暗藏哪些发展隐患？新形势下又该如何重回正轨、规范运作？本文将围绕这些问题展开分析，探寻产业园区专项债的破局之路。

规模多少

产业园区专项债作为支持园区基础设施建设、助力产业发展的重要融资工具，近年来发行规模持续扩张，但也逐渐显现过度发行的苗头。据企业预警通统计数据，截至2026年1月31日，全国累计发行产业园区基础设施类专项债券项目2683个，总投资额达48028.06亿元，专项债券融资规模合计10217.60亿元。

从时间趋势来看，项目发行数量和投资规模呈现逐年攀升态势，从2021年的360个项目、总投资11570.19亿元，快速增长至2025年的1755个项目、总投资38079.53亿元，五年间项目数量增长近4倍，总投资额增长超2倍；2026年仅1月份已发行971个项目，总投资29079.43亿元，发债额644.66亿元（部分项目采取分年度发行模式，分年度统计的项目数与投资额合计存在重复计算）。这种快速扩张的态势，也为后续部分项目盲目上马、资源闲置埋下了隐患。

从区域分布看，专项债券发行呈现显著的“头部集中”现象。广东省一枝独秀，累计发行额约占全国总量的一半，总投资规模亦接近全国半数，显示出其在园区建设与产业布局上的领先地位。湖南、山东、广西三省区紧随其后，发行规模在800亿~1300亿元，构成第二梯队。安徽、河南、浙江、辽宁、江西等省份发行规模在100亿~500亿元区间，其余多数省份发行额相对有限。总体来看，发行规模前三的省份合计占比约七成，资金区域集聚特征十分明显。这意味着在部分区域可能存在项目上马过多、供给过剩的结构性风险。

存在的风险

产业园区专项债券项目发行与实施数量的大幅增加，弊端逐步显现，给地方财政运行、资源配置和市场秩序带来多重风险与隐患。

一是项目单体投资规模高，配套资金压力大。产业园区项目普遍具有投资额大的显著特征，根据企业预警通的数据，该类项目平均投资额达18亿元，平均发债额达3.8亿元，其中约400个项目的投资额在50亿元以上，远超其他类型专项债券项目。并且，专项债券发行额度仅能覆盖部分投资，此类项目计划发债额平均占总投资的47%左右；由于地区发债总规模有限，项目实际发行的债券资金更低，仅占总投资的21.27%。这就意味着较大规模的资金缺口需由地方政府或项目单位自行筹措配套。而多数地方财政实力薄弱，难以承担大额配套资金，部分项目可能通过组合融资缓解压力，但更多项目陷入烂尾、施工企业垫资施工或非法重复融资的困境，最终加重政府财政负担，埋下隐性债务隐患。

二是园区闲置严重，造成资源浪费和债务风险。在专项债券的资金支持下，不少地区盲目跟风上马产业园区项目，忽视区域产业基础、市场需求及招商能力，致使大量园区建成后空置严重，厂房、办公用房设施出租率很低，部分园区甚至处于“零入驻”状态，造成资源的严重浪费。与此同时，专项债券偿还高度依赖园区出租、运营等收益，园区空置直接导致收益无法实现，债券本息偿还缺乏保障。这不仅加剧了地方政府债务风险积聚，也影响了财政运行的可持续性。

三是土地资源低效使用，浪费问题突出。产业园区专项债券项目的大规模发行与实施，必然导致大量土地资源被无序占用、低效利用。不少地区盲目规划建设产业园区，大片土地被开发后长期处于“晒太阳”状态，未能真正成为承载产业发展、释放生产力的有效载体。这不仅是对我国极为稀缺的土地资源的严重浪费，更侵占了区域未来可持续发展的空间。在耕地红线和生态保护硬约束日益收紧的背景下，这种低效、闲置的用地模式，不仅造成了难以挽回的土地资源浪费，也不利于区域发展的长远布局。

四是招商“内卷”加剧，破坏市场秩序。各地园区数量过多、同质化严重，为争夺有限的企业资源，纷纷陷入“内卷式”招商困境。部分地方政府不惜压低园区租金，甚至推出长期免租金等过度优惠政策，短期内虽能吸引少量企业入驻，却严重损害政府财政收益，导致园区运营收益进一步缩水，难以覆盖债券偿还成本。同时，这种无序竞争打破了全国统一大市场的公平竞争环境，导致资源错配，不利于产业有序转移和区域协调发展，也违背了专项债券支持产业高质量发展的初衷。

如何申报

尽管当前产业园区专项债券项目在实施中暴露出一系列问题，但采取“一刀切”式的全面禁止并不可行，这可能会扼杀确有真实需求的优质项目，削弱专项债服务产业发展的政策效能。应当通过严控项目准入、强化事前审核、加强事后监管、鼓励组合融资等系统性的机制优化，引导产业园区专项债项目规范有序推进，让其更好地发挥稳投资、补短板、促发展的重要作用。

一是做好前期论证，严控项目准入。地方政府在谋划发起产业园区专项债券项目时，须进行充分的前期论证，从源头防范专项债券风险。首先，要立足国家及省、市产业发展规划谋划项目，确保园区建设紧扣真实产业布局需求，杜绝脱离发展实际的“跟风申报”；其次，要全面摸排本地现有产业园区入驻率、闲置面积等核心数据，避免现有产业园区未充分利用的情况下新增建设项目；再次，要主动对接潜在入园企业，深入调研其生产需求和租赁意愿，确保项目建成后有产业可落、有企业可驻，夯实未来收益基础；最后，要结合当地财政实力论证配套资金的筹措渠道与落实可行性，明确资金来源保障方案，避免因配套资金不到位导致项目建设停滞、形成烂尾工程。

二是强化事前审核，筑牢风险防线。省级发改部门和财政部门作为专项债券项目审核的核心责任主体，应压实审核职责、细化审核标准、创新审核模式，筑牢专项债项目申报发行的风险防线。在总量调控方面，要结合地方财政实力和债务承载能力，科学核定单个地区产业园区专项债券项目申报总规模，从总量上遏制地方政府盲目上马、过度申报产业园区项目；在项目审核方面，要细化产业园区项目的审核材料和审核标准，除要求提交常规申报材料外，明确地方需同步提交现有园区运营数据、潜在市场需求分析、拟入园企业合作意向等佐证材料，确保项目论证充分、需求真实；在审核模式方面，要改变当前以项目申报材料书面审核为主的模式，针对产业园区项目探索委托独立的第三方机构进行现场尽调和分析论证，以客观专业的视角透视项目真实性和可行性。

三是加强事后监管、形成管理闭环。省级发改、财政部门需加强对产业园区专项债券项目的事后监管核查，核查重点不仅包括资金使用的合规性，更要聚焦项目建成后的实际利用效果，如园区入驻率、投产率、运营收益等指标。对资金使用合规、运营成效显著的地区，可在后续申报中给予适当倾斜；对资金使用不合规、建设停滞不前、建成后长期闲置的地区，采取暂停限期整改、专项债券申报等惩戒措施，通过“正向激励+反向约束”，形成“谋划-审核-建设-运营-评价”的完整管理闭环，确保产业园区专项债券行稳致远。

四是鼓励组合融资，支持专项债券用作资本金。针对产业园区项目投资规模大、资金需求高的特点，应积极推广“专项债+市场化融资”的组合融资模式，并大力支持使用专项债券资金作为项目资本金。一方面，能更好地发挥专项债券对社会融资的撬动作用，形成多元化的资金供给，缓解地方财政配套压力，避免因配套资金不足导致项目烂尾，保障项目顺利建设；另一方面，金融机构参与项目融资，会基于市场原则对项目开展专业化风控审核，从现金流稳定性、收益可持续性、主体运营能力等维度进行审慎评估，成为财政审核的有益补充，形成 “财政审核 + 金融把关” 的双重风控体系，能进一步提升项目整体质量和抗风险能力。

产业园区专项债券项目因契合地方经济发展需求、符合专项债券收益要求，一直是各地专项债券申报发行的重点领域，也为地方产业发展和招商引资带来了助力。但从央视曝光的闲置案例以及2026年第一批专项债审核中产业园区项目几近“全军覆没”，不难看出，过度发行、粗放实施已让其陷入发展困境。规范产业园区专项债券项目的申报和发行，既是防范化解地方债务风险的必然要求，也是推动产业高质量发展的重要举措。唯有坚持严控准入、精准审核、规范运作、强化监管，才能让产业园区专项债券摆脱当前争议，为产业园区高质量发展、实体经济提质增效提供坚实支撑。

（张旭东系上海财经大学博士后、上海竑壹管理咨询中心副总经理，叶梦丽系管理学硕士、上海竑壹管理咨询中心项目经理）

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